La Organización Administrativa y la Función Pública en Venezuela

La Organización de la Administración Pública en Venezuela.

La Administración Pública es el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestión, que el titular de la misma desempeña sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el bien general; dicha atribución tiende a la realización de un servicio público, y se somete al marco jurídico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisión y realización del contenido de actos administrativos emitidos.

La Constitución de 1999 contiene un extenso Título IV relativo al “Poder Público”, cuyas normas se aplican a todos los órganos que ejercen el Poder Público tal como lo indica el artículo 136: en su distribución vertical o territorial (Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional); y, en el nivel Nacional, en su distribución horizontal (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral). En dicho Título se incorporó una sección relativa a “la Administración Pública”, cuyas normas se aplican a todos los órganos y entes que ejercen esos Poderes Públicos. De allí que lo primero que debe determinarse es cuáles son los órganos estatales que ejercen el Poder Público y que pueden considerarse como tal “Administración Pública”.

En su parte orgánica, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela introduce profundos cambios en la estructura de la Organización Administrativa de la Administración Pública. En este sentido, en el ámbito de la Administración Pública Nacional: se crean nuevos órganos que conforman el Poder Ejecutivo; se establecen inéditos órganos Consultivos; y se les otorga Autonomía Funcional a órganos que, hasta este momento se apreciaban como órganos de rango constitucional pero de difícil ubicación en la estructura general organizacional de la Administración Pública. Se configura también una Administración Nacional Descentralizada, que desde el punto de vista funcional, luce novedosa, ya que permite la descentralización de órganos tan centralizados como los que integran el Poder Judicial.

El objetivo general de la investigación propuesta, se encuentra dirigido a precisar la nueva estructura organizativa de la Administración Pública Nacional, debiendo advertir que la tarea no ha sido fácil dada la diversidad de órganos que se han concebido, la mayoría de los cuales aparecen consagrados constitucionalmente, previéndose una posterior regulación de los mismos. Otros han sido regulados a través de disposiciones transitorias, en virtud del "Decreto de Régimen de Transición del Poder Público", del 22 de Diciembre de 1.999, hasta la elección e instalación definitiva de la Asamblea Nacional.

Principios Jurídicos de la Organización Administrativa. Base Constitucional y Legal.

La administración pública es la actividad desplegada por los órganos públicos del estado para la ejecución completa y práctica de las funciones y servicios estatales que se hace en forma efectiva mediante actos y hechos administrativos. La función administrativa indica una actividad directiva de orientación y directa de ejecución, de gestión y servicio de interés público por ser el bien común la finalidad suprema del estado. En este sentido, la administración podría definirse desde el punto de vista material, tal como la actividad práctica que el Estado desarrolla para satisfacer de modo inmediato los intereses públicos que asume como propios.

En los términos de la sección segunda del Título IV de la Constitución, la Administración Pública del Estado no sólo está conformada por órganos que ejercen el Poder Ejecutivo, sino por los órganos que ejercen el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, y por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura que en ejercicio del Poder Judicial tiene a su cargo la dirección, el gobierno y la administración del Poder Judicial. Para desarrollar los principios constitucionales relativos a la Administración Pública, se ha dictado la Ley Orgánica de la Administración Pública (en lo adelante LOAP) (G.O. Nº 37.305 de 17-10-2001), la cual, como lo indica su artículo 1º, tiene por objeto general:

1º) Establecer los principios y bases que rigen la organización y el funcionamiento de la Administración Pública;

2º) Establecer los principios y lineamientos de la organización y funcionamiento de la Administración Pública Nacional y de la administración descentralizada funcionalmente;

3º) Regular los compromisos de gestión;

4º) Crear mecanismos para promover la participación y el control sobre las políticas y resultados públicos; y

5) Establecer las normas básicas sobre los archivos y registros públicos. Siendo una ley nacional, por supuesto, sus disposiciones son básicamente “aplicables a la Administración Pública Nacional” (art. 2).

La Ley, sin embargo, no define qué ha de entenderse por ello; pero de su normativa se deduce que abarca la Administración Pública que conforman los órganos que ejercen el Poder Ejecutivo Nacional y aquéllos que conforman la Administración Pública nacional descentralizada sometida al control de aquél, con forma de derecho público.

Principios fundamentales.

Entre los principios fundamentales relativos a la Administración Pública, se destacan aquellos que son comunes a todos los órganos que ejercen el Poder Público, entre los cuales deben mencionarse: el principio de legalidad, el principio de la responsabilidad de los funcionarios y del Estado, y el principio de finalidad de la Administración Pública.

1.       El principio de la legalidad

El primer principio relativo a la Administración Pública y a todos los órganos del Estado en general, es el principio de legalidad que deriva del artículo 137 de la Constitución, que dispone: La Constitución y la Ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen. Esta norma recoge el principio del artículo 117 de la Constitución de 1961, pero con una nueva redacción, de la cual se debe destacar que no se habla de “atribuciones del Poder Público”, lo cual era impropio, ya que el Poder Público es una potestad constitucional y no un órgano; sino de “las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público”.

Este principio de legalidad o de actuación en conformidad con el derecho, por tanto, implica que las actividades que realicen todos los órganos que ejercen el Poder Público y no sólo los que conforman la Administración Pública, deben someterse a la Constitución y a las leyes. La consecuencia de ello, en un Estado de derecho como el que organiza la Constitución de 1999, es que las actividades contrarias al derecho están sometidas al control tanto de la jurisdicción constitucional (art. 334) como de la jurisdicción contencioso administrativa (art. 259), cuyos tribunales pueden anularlos. En relación con la Administración Pública, la LOAP expresa formalmente el principio vinculándolo a la competencia, para lo cual, además, precisa la jerarquía de las fuentes del derecho aplicable a la Administración, así: Artículo 4º. La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a las leyes y a los actos administrativos de carácter normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático a las personas.

Adicionalmente, el artículo 8 de la LOAP recoge la previsión del artículo 7 de la Constitución, y precisa que “todos los funcionarios de la Administración Pública están en la obligación de cumplir y hacer cumplir la Constitución”. Toda autoridad, por tanto, deriva y debe ejecutarse conforme a la Constitución.

2.       El principio de la responsabilidad de los funcionarios

El segundo principio fundamental que rige para todos los órganos del Estado, es decir, que ejercen el Poder Público, y por supuesto, para la Administración Pública, es el regulado en el artículo 139 de la Constitución, que recoge otra norma tradicional de nuestro constitucionalismo, y es el principio de la responsabilidad individual de los funcionarios públicos en el ejercicio del Poder Público. Dispone dicha norma que: El ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación de esta Constitución o de la Ley.

       

Esta norma recoge el principio del artículo 121 de la Constitución de 1961, pero agregando a la desviación de poder dentro de los supuestos que generan responsabilidad del funcionario. En consecuencia, la responsabilidad de los funcionarios cuando en ejercicio del Poder Público causen daños, puede originarse por abuso de poder, es decir, por el llamado vicio en la causa de los actos estatales (falso supuesto, por ejemplo); por desviación de poder, que es el vicio en la finalidad del acto estatal, al usarse el poder conferido para perseguir fines distintos a los establecidos en la norma atributiva de competencia; y en general, por violación de la Constitución o de la Ley, es decir, en general, por contrariedad al derecho.

 La Constitución, por otra parte, y también siguiendo una larga tradición de nuestro constitucionalismo, reitera el principio de la responsabilidad de los funcionarios públicos pero, en particular, respecto de los actos que dicten, ordenen o ejecuten, que violen o menoscaben los derechos garantizados constitucionalmente; responsabilidad que puede ser civil, penal y administrativa, sin que pueda servirles de excusa órdenes superiores que reciba el funcionario. (art. 25). Este mismo principio lo repite el artículo 8 de la LOAP, en relación con los funcionarios “de la Administración Pública”.

En estos casos, conforme al artículos 10 de la LOAP, y sin perjuicio del derecho de acceso a la justicia establecido en la Constitución (art. 26) y la ley, los particulares cuyos derechos humanos hayan sido violados o menoscabados por un acto u orden de un funcionario público pueden, directamente o a través de su representante, acudir ante el Ministerio Público para que éste ejerza las acciones a que hubiere lugar para hacer efectiva “la responsabilidad civil, laboral, militar, penal, administrativa o disciplinaria” en que hubiere incurrido dicho funcionario. Igualmente, pueden acudir ante la Defensoría del Pueblo para que ésta inste al Ministerio Público a ejercer dichas acciones y, además, para que la Defensoría del Pueblo solicite ante el Consejo Moral Republicano que adopte las medidas a que hubiere lugar con respecto a tales funcionarios, de conformidad con la ley.

3.       El principio de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Una de las innovaciones importantes de la Constitución de 1999 en materia de régimen general del ejercicio del Poder Público, es la previsión expresa del principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, es decir, de las personas jurídicas estatales, básicamente la que resultan de la distribución vertical del Poder Público (Repúblicas, Estados y de Municipios); por los daños y perjuicios que causen los funcionarios en ejercicio de sus funciones.

En la Constitución de 1961, el principio de la responsabilidad del Estado se deducía de la previsión del artículo 47, que establecía que las personas no podían pretender que los entes estatales los indemnizaren sino por daños causados por “autoridades legítimas en ejercicio de su función pública”; y del artículo 206, que regulaba la jurisdicción contencioso administrativa (equivalente al artículo 259 de la Constitución de 1999), al atribuirle a los tribunales de dicha jurisdicción, competencia para dictar sentencias de condena "al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados n responsabilidad de la Administración".

En la nueva Constitución, sin embargo, se incluyó una norma expresa en la materia, con el siguiente texto: Artículo 140: El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública. La expresión "funcionamiento de la Administración Pública" admite que la responsabilidad del Estado se origine cuando la lesión se derive tanto del funcionamiento normal como del funcionamiento anormal de la Administración Pública.

La expresión “Administración Pública” utilizada en este artículo, en todo caso, debe interpretarse conforme se utiliza la expresión en el Título IV de la Constitución, donde está ubicada, abarcando no sólo la 10 Administración Pública conformada por los órganos que ejercen el Poder Ejecutivo, sino la conformada por los órganos que ejercen el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, así como la Administración Pública que constituye la Dirección Ejecutiva de la Magistratura del Tribunal Supremo de Justicia. La redacción de la norma, sin embargo, no permite su aplicación a los casos de responsabilidad del Estado legislador, causada, por ejemplo, al sancionar una ley. En cuanto a la responsabilidad del Estado por actos judiciales o de los jueces, ésta, sin embargo, sí está regulada expresamente en los artículos 49,8 y 255 de la Constitución.

El principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, por la actividad de la Administración Pública, por otra parte, lo reitera el artí- culo 14 de la LOAP, señalando que La Administración Pública será responsable ante los particulares por la gestión de sus respectivos órganos, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los funcionarios por su actuación. La Administración Pública responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares, siempre que la lesión sea imputable a su funcionamiento.

4.       El principio de finalidad de la Administración Pública

La Constitución de 1999 en forma expresa establece que “la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos” (art. 141); lo que reitera el artículo 3º de la LOAP, sustituyendo, sin embargo, la expresión ciudadanos por “particulares”, agregando que en su actuación la Administración Pública debe dar preferencia a la atención de los requerimientos de la población y a la satisfacción de sus necesidades (art. 5). Por su parte, el artículo 3 de la LOAP, señala que el “principal objetivo” de la organización y funcionamiento de la Administración Pú blica, es dar eficacia a los principios, valores y normas consagrados en la Constitución y, en especial, conforme se indica en el artículo 19 de la Constitución, “garantizar a todas las personas, conforme al principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos”.

La Administración Pública, agrega el artículo 5 de la LOAP, debe asegurar a los particulares la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con ella; además, debe tener entre sus objetivos, la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de acuerdo con las políticas fijadas y teniendo en cuenta los recursos disponibles, determinando al respecto las prestaciones que proporcionan los servicios de la Administración Pública, sus contenidos y los correspondientes estándares de calidad.

Jerarquía.

Este es el Vínculo piramidal de la interrelación que guardan los órganos Administrativos. La Sucesión de los distintos órganos formula la línea jerárquica. El grado jerárquico muestra la situación de cada órgano dentro de la línea jerárquica. Relación de supremacía de los órganos Superiores respecto de los inferiores. Cada escalón indica el grado de competencia. El escalón superior impera jerárquicamente sobre el inferior  (Art 28 LOAP)

Descentralización, Centralización, Concentración y Adscripción Gubernamental.

Para que un Estado pueda llevar a cabo con éxito todos sus cometidos es indispensable que existan una serie de órganos o instituciones que colaboren con la función de Gobierno. Con el pasar de los años y las experiencias de anteriores gobiernos, se ha puesto de manifiesto la necesidad de crear entes que tengan personalidad y patrimonio propio y que sean capaces de llevar a cabo funciones que comúnmente se encontraban en manos de la Administración Publica Nacional, y que se conoce con el nombre de Centralización. A continuación se proporcionaran los contenidos necesarios para diferenciar la centralización de la descentralización y las ventajas de la aplicación de alguna de ellas.

La Centralización

En Venezuela la forma de administración gubernamental admite la Centralización, tanto es así que la Administración Pública Nacional está conformada por una serie de órganos que coadyudan con el ejercicio del Gobierno. Antes de señalar los diversos organismos que conforman la Administración Pública Nacional. La Centralización en su sentido más general puede ser entendida como la acción de reunir o concentrar todos los asuntos de índole político o administrativo en un solo órgano.

La Centralización Gubernamental es aquella en la que el órgano superior tiene todas las funciones, competencias y controles de los demás órganos que integran la administración pública.

Características de la Centralización Gubernamental:

Existe un órgano superior que concentra todas las funciones y competencias. Los demás órganos de la administración no tienen autonomía funcional, es decir, no pueden tomar decisiones propias.

En Venezuela los órganos superiores que conforman la Administración Pública son los siguientes:

a.       El Presidente de la República, quien tiene el carácter de Jefe de Estado y Jefe del Ejecutivo Nacional, tiene la responsabilidad de dirigir la acción de Gobierno así como la Administración Pública Nacional; pero para lograrlo necesita de la colaboración del Vicepresidente de la República.

b.      El Vicepresidente de la República, como ya se señaló, es el órgano directo y colaborador del Presidente de la República, y debe coordinar la Administración Pública Nacional, relaciones del Ejecutivo con la Asamblea Nacional, entre otras funciones.

c.       El Consejo de Ministros por su parte está conformado por todos los Ministros del Estado, y es presidido por el Presidente de la República. Su función principal es la consideración y aprobación de las políticas públicas que sean competencia del Poder Ejecutivo.

d.      Los Ministerios son órganos directos del Ejecutivo Nacional, y cada ministro tiene a su cargo un despacho determinado. Su función principal es formular, adoptar, seguir y evaluar las políticas y proyectos que tienen bajo su responsabilidad. La dirección de los Ministerios está a cargo de un funcionario llamado Ministro, y las competencias inherentes a su cargo se encuentran en los respectivos reglamentos orgánicos.

e.      Los Viceministros son los colaboradores inmediatos de los Ministros, y dichos funcionarios son de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República.

La Descentralización 

Es aquella en la cual las funciones del Estado son llevadas a cabo por diversos órganos con competencias determinadas. Por lo tanto, la descentralización no es otra cosa que un descongestionamiento de los órganos del Estado, esto se configura cuando el Estado asigna a otros organismos de la Administración Pública competencia para conocer y dar solución a los asuntos propios de dicho ente.

La Descentralización Gubernamental es aquella que permite la presencia de órganos descentralizados que se encargan de ejecutar, pero dichos órganos deben responder a un órgano centralizado. Sin embargo, en la legislación venezolana se conciben órganos que funcionan de forma descentralizada, estos órganos tienen una forma determinada en la Ley para su constitución, dichos órganos son:

1.       Los Institutos Autónomos: Son personas jurídicas de derecho público de naturaleza fundacional, y se crean mediante Ley nacional, estadal u ordenanza municipal.

En otras palabras, son órganos independientes, que tienen un patrimonio propio, pero que deben guiarse por la Ley que les dio nacimiento. Un ejemplo de un Instituto Autónomo lo son las Universidades Autónomas, como por ejemplo La Universidad de los Andes, La Universidad Central de Venezuela, La Universidad del Zulia, entre otras.

2.       Las Empresas del Estado: Son las sociedades de tipo mercantil, en las que la República, los Estados o los Municipios u otro ente descentralizado, tiene una participación que excede del 50% del capital de la empresa. Son creadas mediante decreto o resolución emanada del Presidente de la República, Gobernadores de Estado o Alcaldes, según corresponda. Un ejemplo particular de una empresa del Estado es P.D.V.S.A (Petróleos de Venezuela y sus Empresas Asociadas), empresa en la cual el Estado tiene la mayor participación, otro ejemplo lo representa la Corporación Venezolana de Guayana (CVG).

3.       Las Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado: Son aquellas en las que la República o su ente descentralizado posea el 50% o más de las cuotas de participación. Para su creación se necesita la autorización del Presidente de la República mediante decreto, o mediante resolución.

4.       Las Fundaciones del Estado: Son los patrimonios que están destinados a la utilidad general, científico, artístico, literario, benéfico o social, y en la que la República, los Estados o Municipios hayan participado para su constitución, y en la cual alguno de estos entes haya aportado para su patrimonio inicial con más del 50%. Un ejemplo de una fundación del Estado lo representa en Museo de Arte Contemporáneo de Caracas Sofía Imber.

La existencia de ésta serie de órganos administrativos es una muestra de la descentralización gubernamental, y es una forma ideada por el Ejecutivo Nacional para aliviar el trabajo.

En algunos casos, estos organismos han demostrado su agilidad para desarrollar el trabajo que les corresponde, pero no siempre ha sido de esa forma. Un punto sin duda importante en la creación de los institutos autónomos lo constituye el hecho de que deben crearse por Ley, es decir, que sólo el Poder Legislativo tiene la competencia para crearlos.

Características de la Descentralización Gubernamental

 

a. La competencia ya no radica en solamente en un órgano superior.

b. Permite la creación de otros órganos.

c. Cada órgano funciona de forma descentralizada, es decir, tiene sus propias atribuciones y competencias.

d. Los órganos que integran la descentralización gubernamental son de diversos tipos.

Sin duda alguna, la descentralización gubernamental es la forma más efectiva para que la Administración Pública pueda cumplir sus objetivos de manera más eficiente, puesto que colabora con el descongestionamiento de los órganos del Estado y permite el avance y desarrollo de otras instituciones que de igual manera contribuyen con el desarrollo de la nación.