La Organización de la
Administración Pública en Venezuela.
La Administración Pública es el contenido esencial de la actividad correspondiente al
Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestión,
que el titular de la misma desempeña sobre los bienes del
Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfacción
de las necesidades públicas y lograr con ello el bien general; dicha atribución
tiende a la realización de un servicio público,
y se somete al marco jurídico especializado que norma su ejercicio y se
concretiza mediante la emisión y realización del contenido de actos
administrativos emitidos.
La
Constitución de 1999 contiene un extenso Título IV relativo al “Poder Público”,
cuyas normas se aplican a todos los órganos que ejercen el Poder Público tal
como lo indica el artículo 136: en su distribución vertical o territorial
(Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional); y, en el nivel Nacional, en
su distribución horizontal (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y
Electoral). En dicho Título se incorporó una sección relativa a “la
Administración Pública”, cuyas normas se aplican a todos los órganos y entes
que ejercen esos Poderes Públicos. De allí que lo primero que debe determinarse
es cuáles son los órganos estatales que ejercen el Poder Público y que pueden
considerarse como tal “Administración Pública”.
En su parte
orgánica, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela introduce
profundos cambios en la estructura de la Organización Administrativa de la
Administración Pública. En este sentido, en el ámbito de la Administración Pública
Nacional: se crean nuevos órganos que conforman el Poder Ejecutivo; se
establecen inéditos órganos Consultivos; y se les otorga Autonomía Funcional a
órganos que, hasta este momento se apreciaban como órganos de rango
constitucional pero de difícil ubicación en la estructura general
organizacional de la Administración Pública. Se configura también una
Administración Nacional Descentralizada, que desde el punto de vista funcional,
luce novedosa, ya que permite la descentralización de órganos tan centralizados
como los que integran el Poder Judicial.
El objetivo general de la investigación
propuesta, se encuentra dirigido a precisar la nueva estructura organizativa de
la Administración Pública Nacional, debiendo advertir que la tarea no ha sido
fácil dada la diversidad de órganos que se han concebido, la mayoría de los
cuales aparecen consagrados constitucionalmente, previéndose una posterior
regulación de los mismos. Otros han sido regulados a través de disposiciones
transitorias, en virtud del "Decreto de Régimen de Transición del Poder
Público", del 22 de Diciembre de 1.999, hasta la elección e instalación
definitiva de la Asamblea Nacional.
Principios Jurídicos de la Organización Administrativa. Base
Constitucional y Legal.
La administración pública es la actividad desplegada
por los órganos públicos del estado para la ejecución completa y práctica de
las funciones y servicios estatales que se hace en forma efectiva mediante
actos y hechos administrativos. La función administrativa indica una actividad
directiva de orientación y directa de ejecución, de gestión y servicio de
interés público por ser el bien común la finalidad suprema del estado. En este
sentido, la administración podría definirse desde el punto de vista material,
tal como la actividad práctica que el Estado desarrolla para satisfacer de modo
inmediato los intereses públicos que asume como propios.
En los
términos de la sección segunda del Título IV de la Constitución, la
Administración Pública del Estado no sólo está conformada por órganos que
ejercen el Poder Ejecutivo, sino por los órganos que ejercen el Poder Ciudadano
y el Poder Electoral, y por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura que en
ejercicio del Poder Judicial tiene a su cargo la dirección, el gobierno y la
administración del Poder Judicial. Para desarrollar los principios
constitucionales relativos a la Administración Pública, se ha dictado la Ley
Orgánica de la Administración Pública (en lo adelante LOAP) (G.O. Nº 37.305 de
17-10-2001), la cual, como lo indica su artículo 1º, tiene por objeto general:
1º)
Establecer los principios y bases que rigen la organización y el funcionamiento
de la Administración Pública;
2º)
Establecer los principios y lineamientos de la organización y funcionamiento de
la Administración Pública Nacional y de la administración descentralizada
funcionalmente;
3º)
Regular los compromisos de gestión;
4º) Crear
mecanismos para promover la participación y el control sobre las políticas y
resultados públicos; y
5)
Establecer las normas básicas sobre los archivos y registros públicos. Siendo
una ley nacional, por supuesto, sus disposiciones son básicamente “aplicables a
la Administración Pública Nacional” (art. 2).
La Ley, sin
embargo, no define qué ha de entenderse por ello; pero de su normativa se
deduce que abarca la Administración Pública que conforman los órganos que
ejercen el Poder Ejecutivo Nacional y aquéllos que conforman la Administración
Pública nacional descentralizada sometida al control de aquél, con forma de
derecho público.
Principios fundamentales.
Entre los
principios fundamentales relativos a la Administración Pública, se destacan
aquellos que son comunes a todos los órganos que ejercen el Poder Público,
entre los cuales deben mencionarse: el principio de legalidad, el principio de
la responsabilidad de los funcionarios y del Estado, y el principio de
finalidad de la Administración Pública.
1.
El
principio de la legalidad
El primer
principio relativo a la Administración Pública y a todos los órganos del Estado
en general, es el principio de legalidad que deriva del artículo 137 de la
Constitución, que dispone: La Constitución y la Ley definirán las atribuciones
de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las
actividades que realicen. Esta norma recoge el principio del artículo 117 de la
Constitución de 1961, pero con una nueva redacción, de la cual se debe destacar
que no se habla de “atribuciones del Poder Público”, lo cual era impropio, ya
que el Poder Público es una potestad constitucional y no un órgano; sino de “las
atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público”.
Este
principio de legalidad o de actuación en conformidad con el derecho, por tanto,
implica que las actividades que realicen todos los órganos que ejercen el Poder
Público y no sólo los que conforman la Administración Pública, deben someterse
a la Constitución y a las leyes. La consecuencia de ello, en un Estado de
derecho como el que organiza la Constitución de 1999, es que las actividades
contrarias al derecho están sometidas al control tanto de la jurisdicción
constitucional (art. 334) como de la jurisdicción contencioso administrativa
(art. 259), cuyos tribunales pueden anularlos. En relación con la
Administración Pública, la LOAP expresa formalmente el principio vinculándolo a
la competencia, para lo cual, además, precisa la jerarquía de las fuentes del
derecho aplicable a la Administración, así: Artículo 4º. La Administración
Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por
el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a las leyes y a los
actos administrativos de carácter normativo, dictados formal y previamente
conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que
consagra el régimen democrático a las personas.
Adicionalmente,
el artículo 8 de la LOAP recoge la previsión del artículo 7 de la Constitución,
y precisa que “todos los funcionarios de la Administración Pública están en la
obligación de cumplir y hacer cumplir la Constitución”. Toda autoridad, por
tanto, deriva y debe ejecutarse conforme a la Constitución.
2. El principio de la responsabilidad de los
funcionarios
El segundo
principio fundamental que rige para todos los órganos del Estado, es decir, que
ejercen el Poder Público, y por supuesto, para la Administración Pública, es el
regulado en el artículo 139 de la Constitución, que recoge otra norma
tradicional de nuestro constitucionalismo, y es el principio de la
responsabilidad individual de los funcionarios públicos en el ejercicio del
Poder Público. Dispone dicha norma que: El ejercicio del Poder Público acarrea
responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación de
esta Constitución o de la Ley.
Esta norma
recoge el principio del artículo 121 de la Constitución de 1961, pero agregando
a la desviación de poder dentro de los supuestos que generan responsabilidad
del funcionario. En consecuencia, la responsabilidad de los funcionarios cuando
en ejercicio del Poder Público causen daños, puede originarse por abuso de
poder, es decir, por el llamado vicio en la causa de los actos estatales (falso
supuesto, por ejemplo); por desviación de poder, que es el vicio en la
finalidad del acto estatal, al usarse el poder conferido para perseguir fines
distintos a los establecidos en la norma atributiva de competencia; y en
general, por violación de la Constitución o de la Ley, es decir, en general,
por contrariedad al derecho.
La Constitución, por otra parte, y también
siguiendo una larga tradición de nuestro constitucionalismo, reitera el
principio de la responsabilidad de los funcionarios públicos pero, en
particular, respecto de los actos que dicten, ordenen o ejecuten, que violen o
menoscaben los derechos garantizados constitucionalmente; responsabilidad que
puede ser civil, penal y administrativa, sin que pueda servirles de excusa
órdenes superiores que reciba el funcionario. (art. 25). Este mismo principio
lo repite el artículo 8 de la LOAP, en relación con los funcionarios “de la
Administración Pública”.
En estos
casos, conforme al artículos 10 de la LOAP, y sin perjuicio del derecho de
acceso a la justicia establecido en la Constitución (art. 26) y la ley, los
particulares cuyos derechos humanos hayan sido violados o menoscabados por un
acto u orden de un funcionario público pueden, directamente o a través de su
representante, acudir ante el Ministerio Público para que éste ejerza las
acciones a que hubiere lugar para hacer efectiva “la responsabilidad civil,
laboral, militar, penal, administrativa o disciplinaria” en que hubiere
incurrido dicho funcionario. Igualmente, pueden acudir ante la Defensoría del
Pueblo para que ésta inste al Ministerio Público a ejercer dichas acciones y,
además, para que la Defensoría del Pueblo solicite ante el Consejo Moral
Republicano que adopte las medidas a que hubiere lugar con respecto a tales
funcionarios, de conformidad con la ley.
3.
El
principio de la responsabilidad patrimonial del Estado.
Una de las
innovaciones importantes de la Constitución de 1999 en materia de régimen
general del ejercicio del Poder Público, es la previsión expresa del principio
de la responsabilidad patrimonial del Estado, es decir, de las personas
jurídicas estatales, básicamente la que resultan de la distribución vertical
del Poder Público (Repúblicas, Estados y de Municipios); por los daños y
perjuicios que causen los funcionarios en ejercicio de sus funciones.
En la
Constitución de 1961, el principio de la responsabilidad del Estado se deducía
de la previsión del artículo 47, que establecía que las personas no podían
pretender que los entes estatales los indemnizaren sino por daños causados por
“autoridades legítimas en ejercicio de su función pública”; y del artículo 206,
que regulaba la jurisdicción contencioso administrativa (equivalente al
artículo 259 de la Constitución de 1999), al atribuirle a los tribunales de
dicha jurisdicción, competencia para dictar sentencias de condena "al pago
de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados n responsabilidad
de la Administración".
En la nueva
Constitución, sin embargo, se incluyó una norma expresa en la materia, con el
siguiente texto: Artículo 140: El Estado responderá patrimonialmente por los
daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos,
siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración
Pública. La expresión "funcionamiento de la Administración Pública"
admite que la responsabilidad del Estado se origine cuando la lesión se derive
tanto del funcionamiento normal como del funcionamiento anormal de la
Administración Pública.
La
expresión “Administración Pública” utilizada en este artículo, en todo caso,
debe interpretarse conforme se utiliza la expresión en el Título IV de la
Constitución, donde está ubicada, abarcando no sólo la 10 Administración
Pública conformada por los órganos que ejercen el Poder Ejecutivo, sino la
conformada por los órganos que ejercen el Poder Ciudadano y el Poder Electoral,
así como la Administración Pública que constituye la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura del Tribunal Supremo de Justicia. La redacción de la norma, sin
embargo, no permite su aplicación a los casos de responsabilidad del Estado
legislador, causada, por ejemplo, al sancionar una ley. En cuanto a la responsabilidad
del Estado por actos judiciales o de los jueces, ésta, sin embargo, sí está
regulada expresamente en los artículos 49,8 y 255 de la Constitución.
El
principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, por la actividad de la
Administración Pública, por otra parte, lo reitera el artí- culo 14 de la LOAP,
señalando que La Administración Pública será responsable ante los particulares
por la gestión de sus respectivos órganos, de conformidad con la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela y la ley, sin perjuicio de la
responsabilidad que corresponda a los funcionarios por su actuación. La
Administración Pública responderá patrimonialmente por los daños que sufran los
particulares, siempre que la lesión sea imputable a su funcionamiento.
4.
El
principio de finalidad de la Administración Pública
La
Constitución de 1999 en forma expresa establece que “la Administración Pública
está al servicio de los ciudadanos” (art. 141); lo que reitera el artículo 3º
de la LOAP, sustituyendo, sin embargo, la expresión ciudadanos por
“particulares”, agregando que en su actuación la Administración Pública debe
dar preferencia a la atención de los requerimientos de la población y a la
satisfacción de sus necesidades (art. 5). Por su parte, el artículo 3 de la
LOAP, señala que el “principal objetivo” de la organización y funcionamiento de
la Administración Pú blica, es dar eficacia a los principios, valores y normas
consagrados en la Constitución y, en especial, conforme se indica en el
artículo 19 de la Constitución, “garantizar a todas las personas, conforme al
principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio
irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos”.
La
Administración Pública, agrega el artículo 5 de la LOAP, debe asegurar a los
particulares la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con ella;
además, debe tener entre sus objetivos, la continua mejora de los
procedimientos, servicios y prestaciones públicas, de acuerdo con las políticas
fijadas y teniendo en cuenta los recursos disponibles, determinando al respecto
las prestaciones que proporcionan los servicios de la Administración Pública,
sus contenidos y los correspondientes estándares de calidad.
Jerarquía.
Este es el Vínculo piramidal de la interrelación
que guardan los órganos Administrativos. La Sucesión de los distintos órganos formula la línea jerárquica. El grado jerárquico muestra la situación de cada órgano dentro de la línea
jerárquica. Relación de supremacía de los órganos
Superiores respecto de los inferiores. Cada escalón indica el grado de
competencia. El escalón
superior impera jerárquicamente sobre el inferior (Art 28 LOAP)
Descentralización, Centralización, Concentración y Adscripción Gubernamental.
Para que un Estado pueda
llevar a cabo con éxito todos sus cometidos es indispensable que existan una
serie de órganos o instituciones que colaboren con la función de Gobierno. Con
el pasar de los años y las experiencias de anteriores gobiernos, se ha puesto
de manifiesto la necesidad de crear entes que tengan personalidad y patrimonio
propio y que sean capaces de llevar a cabo funciones que comúnmente se
encontraban en manos de la Administración Publica Nacional, y que se conoce con
el nombre de Centralización. A continuación se proporcionaran los contenidos
necesarios para diferenciar la centralización de la descentralización y las
ventajas de la aplicación de alguna de ellas.
La Centralización
En Venezuela la forma de
administración gubernamental admite la Centralización, tanto es así que la
Administración Pública Nacional está conformada por una serie de órganos que
coadyudan con el ejercicio del Gobierno. Antes de señalar los diversos
organismos que conforman la Administración Pública Nacional. La Centralización
en su sentido más general puede ser entendida como la acción de reunir o
concentrar todos los asuntos de índole político o administrativo en un solo
órgano.
La Centralización
Gubernamental es aquella en la que el órgano superior tiene todas las
funciones, competencias y controles de los demás órganos que integran la
administración pública.
Características de la Centralización Gubernamental:
Existe un
órgano superior que concentra todas las funciones y competencias. Los demás
órganos de la administración no tienen autonomía funcional, es decir, no pueden
tomar decisiones propias.
En
Venezuela los órganos superiores que conforman la Administración Pública son
los siguientes:
a. El Presidente de la República, quien
tiene el carácter de Jefe de Estado y Jefe del Ejecutivo Nacional, tiene la
responsabilidad de dirigir la acción de Gobierno así como la Administración
Pública Nacional; pero para lograrlo necesita de la colaboración del
Vicepresidente de la República.
b. El Vicepresidente de la República, como
ya se señaló, es el órgano directo y colaborador del Presidente de la
República, y debe coordinar la Administración Pública Nacional, relaciones del
Ejecutivo con la Asamblea Nacional, entre otras funciones.
c. El Consejo de Ministros por su parte
está conformado por todos los Ministros del Estado, y es presidido por el
Presidente de la República. Su función principal es la consideración y
aprobación de las políticas públicas que sean competencia del Poder Ejecutivo.
d. Los Ministerios son órganos directos
del Ejecutivo Nacional, y cada ministro tiene a su cargo un despacho
determinado. Su función principal es formular, adoptar, seguir y evaluar las
políticas y proyectos que tienen bajo su responsabilidad. La dirección de los
Ministerios está a cargo de un funcionario llamado Ministro, y las competencias
inherentes a su cargo se encuentran en los respectivos reglamentos orgánicos.
e. Los Viceministros son los colaboradores
inmediatos de los Ministros, y dichos funcionarios son de libre nombramiento y
remoción del Presidente de la República.
La Descentralización
Es aquella
en la cual las funciones del Estado son llevadas a cabo por diversos órganos
con competencias determinadas. Por lo tanto, la descentralización no es otra
cosa que un descongestionamiento de los órganos del Estado, esto se configura
cuando el Estado asigna a otros organismos de la Administración Pública
competencia para conocer y dar solución a los asuntos propios de dicho ente.
La Descentralización
Gubernamental es aquella que permite la presencia de órganos descentralizados
que se encargan de ejecutar, pero dichos órganos deben responder a un órgano
centralizado. Sin embargo, en la legislación venezolana se conciben órganos que
funcionan de forma descentralizada, estos órganos tienen una forma determinada
en la Ley para su constitución, dichos órganos son:
1. Los Institutos Autónomos: Son personas
jurídicas de derecho público de naturaleza fundacional, y se crean mediante Ley
nacional, estadal u ordenanza municipal.
En otras palabras, son órganos independientes, que tienen un patrimonio
propio, pero que deben guiarse por la Ley que les dio nacimiento. Un ejemplo de
un Instituto Autónomo lo son las Universidades Autónomas, como por ejemplo La
Universidad de los Andes, La Universidad
Central de Venezuela, La Universidad del Zulia, entre otras.
2. Las Empresas del Estado: Son las
sociedades de tipo mercantil, en las que la República, los Estados o los
Municipios u otro ente descentralizado, tiene una participación que excede del
50% del capital de la empresa. Son creadas mediante decreto o resolución
emanada del Presidente de la República, Gobernadores de Estado o Alcaldes,
según corresponda. Un ejemplo particular de una empresa del Estado es P.D.V.S.A
(Petróleos de Venezuela y sus Empresas Asociadas), empresa en la cual el Estado
tiene la mayor participación, otro ejemplo lo representa la Corporación
Venezolana de Guayana (CVG).
3. Las Asociaciones y Sociedades Civiles del
Estado: Son aquellas en las que la República o su ente descentralizado
posea el 50% o más de las cuotas de participación. Para su creación se necesita
la autorización del Presidente de la República mediante decreto, o mediante
resolución.
4. Las Fundaciones del Estado: Son los
patrimonios que están destinados a la utilidad general, científico, artístico,
literario, benéfico o social, y en la que la República, los Estados o
Municipios hayan participado para su constitución, y en la cual alguno de estos
entes haya aportado para su patrimonio inicial con más del 50%. Un ejemplo de
una fundación del Estado lo representa en Museo de Arte Contemporáneo de
Caracas Sofía Imber.
La
existencia de ésta serie de órganos administrativos es una muestra de la
descentralización gubernamental, y es una forma ideada por el Ejecutivo
Nacional para aliviar el trabajo.
En algunos
casos, estos organismos han demostrado su agilidad para desarrollar el trabajo
que les corresponde, pero no siempre ha sido de esa forma. Un punto sin duda
importante en la creación de los institutos autónomos lo constituye el hecho de
que deben crearse por Ley, es decir, que sólo el Poder Legislativo tiene la competencia
para crearlos.
Características de la Descentralización Gubernamental
a. La
competencia ya no radica en solamente en un órgano superior.
b. Permite
la creación de otros órganos.
c. Cada
órgano funciona de forma descentralizada, es decir, tiene sus propias
atribuciones y competencias.
d. Los
órganos que integran la descentralización gubernamental son de diversos tipos.
Sin duda
alguna, la descentralización gubernamental es la forma más efectiva para que la
Administración Pública pueda cumplir sus objetivos de manera más eficiente,
puesto que colabora con el descongestionamiento de los órganos del Estado y
permite el avance y desarrollo de otras instituciones que de igual manera
contribuyen con el desarrollo de la nación.
